Rapport sur les systèmes de justice civile: Sommaire exécutif
La version intégrale du Rapport du Groupe de travail sur les systèmes de justice civile est affichée sur le site Web de l’ABC
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Introduction
L’Association du Barreau canadien a mis sur pied le Groupe de travail sur les systèmes de justice civile pour mener une enquête sur la situation des systèmes de justice civile au Canada et proposer ensuite des stratégies et mécanismes susceptibles de moderniser le système. L’ABC reconnaissait que, malgré ses indéniables qualités, il est de plus en plus difficile pour les systèmes de justice de répondre aux besoins de la société canadienne contemporaine.
Le Groupe de travail a déposé son rapport de 84 pages dans le cadre de l’Assemblée annuelle de l’ABC, en août 1996. Les recommandations seront examinées par le Conseil national de l’ABC lors de son Assemblée de la mi-hiver, en février 1997.
Le Groupe de travail
Le Groupe de travail se composait de représentant(e)s de la magistrature, d’avocat(e)s de la pratique privée, de membres de la magistrature, d’administrateur(trice)s judicaires, de membres du public et de dirigeant(e)s de sociétés. Voici la liste de ses membres:
- Le Très honorable Brian Dickson, Ottawa, président d’honneur
- Eleanore Cronk, Toronto, présidente
- David Tavender, c.r., Calgary, vice-président
- L’honorable Bruce MacDonald, Vancouver
- L’honorable Louise Mailhot, Montréal
- Arthur Mauro, O.C., c.r., Winnipeg
- Gretchen Pohlkamp, Halifax
- Linda Prafke, Saskatoon
- Seymour Trachimovsky, Toronto
- Rod Wacowich, c.r., Edmonton
- Melina Buckley, Vancouver, directrice de projet
- Ronald Walker, coordonnateur du comité consultatif, Toronto
Le Groupe de travail a élaboré un plan de travail exhaustif comprenant des programmes de recherche, de consultation et de communication.
Le programme de recherche a exigé la préparation de documents de travail importants exposant les lacunes du système, de documents de discussion sur divers problèmes à aborder en matière de réforme et plusieurs autres études plus étendues, notamment une analyse des ouvrages existants en matière de réforme de la justice civile et une étude de cas sur les instances complexes. Une composante importante de ce programme consistait en une analyse des perceptions qu’a le public du système de justice. On peut se procurer ces programmes de recherche auprès du bureau national de l’ABC, à Ottawa.
Le programme de consultation impliquait:
- des groupes de travail provinciaux et territoriaux qui ont rédigé des rapports à l’adresse du Groupe de travail donnant un aperçu de l’état actuel du système de justice civile et des efforts entrepris au sein de leur ressort respectif en matière de réforme;
- un comité consultatif national multidisciplinaire chargé d’examiner les études préparées à l’intention du Groupe de travail et de soumettre ensuite des mémoires écrits;
- des sondages à l’échelle nationale menés auprès des membres du public, des administrateur(trice)s de tribunaux et des avocat(e)s;
- un document de consultation qui a été distribué auprès de divers organismes et personnes dans l’ensemble du Canada;
- des consultations directes avec des organismes et des personnes à travers le pays;
- une conférence nationale tenue à Toronto, en février 1996, avec des participant(e)s de la justice et des groupes de client(e)s portant sur « La justice civile: la réforme en vue du 21e siècle ».
Le mandat du Groupe de travail consistait à formuler des recommandations applicables, de façon générale, à l’ensemble du Canada. Le Groupe de travail a reconnu que le besoin d’une réforme du système de justice civile varierait d’un ressort à un autre. Un problème ainsi identifié dans une province ou un territoire peut ne pas préoccuper une autre partie du pays. Par conséquent, le Groupe de travail a concentré ses efforts sur les problèmes qui sont communs dans l’ensemble du Canada. À chaque fois que cela était possible, le Groupe de travail a identifié des stratégies susceptibles d’être entreprises à l’échelle nationale en vue de faciliter la mise en oeuvre des différentes réformes.
Le Groupe de travail s’est donc inspiré des principes suivants:
- le but de la réforme consisterait à maintenir et à encourager la confiance et l’engagement du public envers l’administration de la justice;
- l’importance de maintenir et de promouvoir l’indépendance de la magistrature ainsi que l’indépendance du barreau;
- la nécessité de bâtir à partir des réformes actuelles et de tirer parti de leur expérience dans l’ensemble du Canada et ailleurs;
- la nécessité de formuler des recommandations qui bénéficieront à tous(toutes) usager(ère)s et seront rédigées d’une façon claire, compréhensible et utile à tous et à toutes.
Questions et préoccupations
Le rapport identifie les principales préoccupations du public au sujet de l’accessibilité au système de justice civile. Il s’agit:
- des retards;
- des coûts; et
- d’un manque de compréhension.
Ces préoccupations sont largement répandues et étayées par des sondages menés auprès du public et de la profession juridique. Le système de justice civile a néanmoins été lent à accepter le changement et il faut donc adopter de nouvelles approches pour minimiser les retards, les coûts peu élevés, améliorer l’efficacité et augmenter le degré de compréhension du public. Le Groupe de travail a identifié un certain nombre de facteurs systémiques qui ont entravé la réforme. Les voici:
Manque de souci à l’égard des usager(ère)s
Le système de justice et l’exercice du droit sont, par tradition, orientés vers une certaine collégialité, les activités y étant organisées dans l’intérêt des intervenant(e)s professionnel(le)s. Le manque de souci pour les usager(ère)s et leur absence de participation constituent une des premières causes de l’érosion de la confiance du public.
Complexité et manque de souplesse
La complexité des procédures fait partie intégrante du système. À titre d’exemple, les règles de procédure et de pratique comportent trop d’étapes obligatoires ou facultatives qui procurent de nombreuses occasions de retarder une cause, de réexaminer des décisions antérieures ou de plaider des points d’importance mineure. Ces facteurs mènent à des coûts et à des retards additionnels.
Approches conventionnelles à l’égard des affaires contestées
À l’instar de nombreux systèmes, le système de justice civile est confronté à l’inertie de la « sclérose opérationnelle » selon laquelle on devrait fonctionner comme on l’a toujours fait, même s’il est manifeste que cela provoque des retards, une augmentation des coûts et un manque de compréhension du système. C’est pourquoi, certain(e)s avocat(e)s, juges et administrateur(trice)s judiciaires sont réfractaires au changement et s’en tiennent à des attitudes traditionnelles.
Insuffisance des outils de gestion
Il existe un manque flagrant de compréhension des systèmes relativement à la capacité technologique, à la structure administrative et de gestion des tribunaux et de traitement des causes. La nécessité de pouvoir compter sur des statistiques a été soulevée au cours de la Conférence nationale commanditée par le Groupe de travail.
Imputabilité et transparence
La plupart des Canadiennes et Canadiens ne peuvent identifier les véritables responsables du système de justice. Il existe un manque général d’information concernant le système et les projets de réforme. Tant que le public ne comprendra pas l’importance et la nature du système, il sera peu enclin à participer aux efforts de réforme. On se doit de trouver d’autres moyens pour rendre le système plus compréhensible et transparent pour les usager(ère)s éventuel(le)s.
Un système de justice civile pour le 21e siècle
Pour résoudre ces problèmes, le Groupe de travail propose que le public participe davantage au système, ainsi que la mise en place de mécanismes de règlement des conflits et un changement technologique. Voici ce que le rapport préconise:
Pour le 21e siècle, nous envisageons un système de justice civile qui:
- satisfasse aux besoins des usager(ère)s et favorise la participation du public dont il reconnaît la contribution;
- offre aux parties de nombreuses options en matière de règlement des conflits;
- évolue dans un cadre administré par les tribunaux; et
- dispose d’une structure d’incitatifs qui récompense le règlement amiable précoce et fasse du procès un mécanisme utile de règlement des conflits, mais de dernier ressort.
Le Groupe de travail recommande en priorité la mise en place de ce qu’il nomme un « système de justice civile à plusieurs options ». Ce système met l’accent sur les besoins légitimes des usager(ère)s et leur offre toute une gamme d’options pour régler les conflits, tôt dans l’instance, et exige une gestion efficace des causes pour décider de celles qui iront jusqu’au procès.
Le système de justice civile à plusieurs options proposé par le Groupe de travail repose sur les prémisses suivantes:
- l’intégration dans le système judiciaire des diverses techniques de règlement des conflits en mettant l’accent sur le règlement amiable tôt dans l’instance;
- l’accroissement de la supervision judiciaire sur l’avancement des causes;
- l’augmentation de la souplesse et de la proportionnalité des procédures par la création de plusieurs voies pour le règlement des conflits;
- l’augmentation de l’accès en améliorant la procédure en matière de petites créances et en mettant en oeuvre des méthodes accélérées et simplifiées;
- l’adoption de réformes procédurales spécifiques portant, notamment, sur l’enquête préalable, la divulgation de renseignements, la communication des documents et la preuve d’expert(e)s;
- la modification de la structure des incitatifs dans le cadre de l’instance visant à favoriser le règlement rapide des conflits;
- le maintien du procès comme mécanisme de règlement des conflits en dernier ressort;
- les réformes en matière d’appel.
Afin que le système satisfasse mieux les besoins des usager(ère)s et soit en mesure d’offrir une justice à plusieurs options, la gestion des tribunaux et la pratique du droit doivent être modernisées en y intégrant la technologie et des modes de gestion modernes. Pour que cette réforme se réalise, il faudra également adopter de nouvelles méthodes en matière d’éducation et de formation.
Mandat et recommandations
Le rapport renferme 53 recommandations réparties entre les réformes qui traitent du système de justice civile à plusieurs options et celles qui favoriseront la mise en oeuvre de ces réformes.
Certaines recommandations abordent directement les questions de réformes institutionnelles ou procédurales nécessaires tandis que d’autres sont axées sur l’élaboration de critères de rendement couramment acceptés. D’autres recommandations encore préconisent la mise sur pied de projets pilotes destinés à évaluer ces nouvelles initiatives ainsi que des mesures pour améliorer la compréhension du public.
Pour réaliser cette réforme, if faut que toutes les parties concernées par le système de justice civile y participent de façon continue, qu’il s’agisse des usager(ère)s, des avocat(e)s, des juges, des professeur(e)s de droit, des administrateur(trice)s judiciaires ou des organismes gouvernementaux. Presque chacune des recommandations implique l’entrecroisement de plusieurs champs de compétence car aucun groupe concerné ne peut accomplir seul la réforme.
Réceptivité aux besoins du public
Plusieurs recommandations visent à rehausser la réceptivité du système par rapport aux besoins du public. Le Groupe de travail recommande que la communauté et le public participent à l’administration des tribunaux. Parmi ces recommandations, on préconise:
- de former des comités sur l’accès à la justice destinés à favoriser un dialogue continu entre les usager(ère)s du système et les personnes chargées de l’administrer au quotidien;
- d’élaborer et de mettre en application des chartes énonçant les normes relatives aux services à rendre aux membres du public;
- que les tribunaux prévoient des guichets initiaux de renseignements sur les options de règlement des conflits offerts par le système de justice civile et sur les services communautaires à leur disposition;
- que les tribunaux prennent des initiatives visant à aider les parties non représentées par avocat, notamment en simplifiant les procédures et les formulaires.
En outre, les avocat(e)s doivent mettre l’accent sur le rôle des services qu’ils(elles) offrent et améliorer leurs relations avec le public et les client(e)s à titre individuel. À cette fin, le rapport recommande que les avocat(e)s:
- rédigent un énoncé des droits et responsabilités des client(e)s et mettent sur pied des programmes et des normes de garantie de qualité;
- divulguent, par écrit à la clientèle, le coûts de leurs services et méthodes de facturation;
- offrent une gamme de méthodes de facturation en insistant sur la valeur des résultats et la célérité avec laquelle ils on été obtenus plutôt que sur le temps consacré au dossier.
On recommande à l’ABC de prêter assistance aux cabinets pour la mise en vigueur de ces recommandations. En outre, le Groupe de travail recommande que l’ABC élabore un programme de contrôle, de promotion et de publicité portant sur le travail bénévole effectué par les avocat(e)s et les notaires.
En dernier lieu, on recommande aux barreaux d’insister davantage sur le respect des normes en matière de compétence et de prévoir une obligation spécifique pour les professionnel(le)s d’expliquer à leur clientèle la gamme d’options de règlements des conflits dont elle dispose.
Un système de justice civil à plusieurs options
Le Groupe de travail préconise que les mécanismes de règlement des conflits soient intégrés au système de justice civile et le rapport recommande:
- que chaque ressort offre, au minimum, la possibilité aux parties de recourir à des mécanismes non exécutoires de règlement des conflits dès les premières étapes de l’instance ou à tout le moins après la clôture de la plaidoirie écrite et que les tribunaux intègrent des mécanismes de règlement des conflits aux étapes de l’instance postérieures à l’enquête préalable.
- que les parties aient comme obligation positive et permanente d’envisager les possibilités de règlement amiable des conflits et d’attester devant le tribunal qu’elles se sont acquittées de leur obligation.
- que les ressorts, pour mettre en oeuvre ces réformes, élaborent des critères et un système de formation, de contrôle et de supervision de toutes les personnes qui offrent des services judiciaires de règlement amiable des conflits.
- que l’ABC élabore un ensemble de principes et de critères types visant à aider les tribunaux dans le cadre de cette réforme.
Que les avocat(e)s assument une responsabilité professionnelle plus générale consistant à examiner systématiquement toutes les options de règlement des conflits dans chaque cas.
Supervision judiciaire des causes
Le Groupe de travail conclut que les tribunaux doivent contrôler davantage l’avancement des dossiers. Pour réaliser cette réforme, chaque tribunal de première instance doit instituer un système de gestion des dossiers pour superviser le déroulement de l’instance et exécuter les échéances fixées. Ce type de système peut comprendre:
- des systèmes de gestion des dossiers;
- un système de règlement des conflits à plusieurs voies;
- un système de gestion particulier des causes dans tous les cas qui nécessitent une supervision ou une intervention judiciaire permanente;
- la fixation de dates pour les procès, qui soient fiable et réalistes;
- des échéances en matière de règlement des causes, comprenant le rejet automatique des causes qui n’ont pas fait l’objet d’un règlement après une période donnée. L’ABC devrait adopter des normes nationales en matière de délais pour le règlement des conflits.
Qui plus est, on recommande d’améliorer l’accès à la justice en modifiant les procédures des cours des petites créances et en adoptant des procédures accélérées et simplifiées. Le Groupe de travail recommande que:
- les cours des petites créances aient compétence sur les réclamations de moins de 10 000 $ et que leurs procédures prévoient des mécanismes non exécutoires de règlement des conflits;
- chaques ressort adopte des procédures accélérées et simplifiées de nature obligatoire pour toutes les affaires dont le montant en litige est inférieur à 50 000 $ et de nature facultative pour les autres causes appropriées.
Ces modifications ont leur corollaire dans les recommandations formulées à propos des tribunaux d’appel. Le Groupe de travail recommande que les tribunaux d’appel:
- adoptent des normes en matière de délais applicables au processus d’appel et à la date du jugement;
- disposent d’un contrôle accru sur leur rôle au civil;
- élaborent des lignes directrices sur la production des dossiers d’appel qui constitue actuellement la principale cause des retards pour les causes en appel.
- envisagent l’adoption de réformes procédurales telles que des limites de temps imposées à la plaidoirie orale, des requêtes sommaires pour rejeter les appels abusifs et l’utilisation de la technologie électronique.
Réformes procédurales
Le Groupe de travail recommande la mise en place de réformes spécifiques pour accélérer et simplifier l’enquête préalable, la divulgation précoce et les témoignages d’expert(e)s, soit:
- un project pilote pour examiner le recours aux procédures de divulgation préalable dans les causes civiles;
- limiter la portée et le nombre d’interrogatoires préalables ainsi que le temps consacré à l’enquête préalable;
- exiger la divulgation tôt dans l’instance des rapports d’expertise;
- limiter les appels des décisions non finales en matière de requêtes interlocutoires;
- prévoir le paiement immédiat des dépens dans les affaires interlocutoires et infliger des peines financières rigoureuses, payables sans délai, dans les cas d’abus manifestes; et
- prévoir le recours à des procès sommaires en première instance.
On recommande également, comme élément essentiel de la réforme procédurale, d’établir un système d’incitatifs en matière de litiges. Le Groupe de travail recommande que chque ressort crée un système d’incitatifs et de sanctions visant à favoriser le règlement amiable et l’utilisation circonspecte du temps des tribunaux en réévaluant notamment les principes actuels d’indemnisation des dépens.
La modernisation des tribunaux
Le Groupe de travail propose plusieurs recommandations destinées à moderniser les tribunaux et l’administration judiciaires. Le rapport soutient qaue le caractère désuet des structures administratives, l’insuffisance des outils de gestion et l’incapacité du système d’intégrer la technologie moderne sont des facteurs qui entravent la réforme. Le Groupe de travail ne favorise pas un type d’administration en particulier mais reconnaît qu’il faut conférer à l’administration judiciaire un certain degré d’autonomie. Une administration rationalisée et indépendante favorisera un accès accru et la réduction des coûts et des retards. Une structure efficace permettra aussi l’autonomie nécessaire aux tribunaux, une plus grande participation du public et la possibilité de former un personnel judiciaire plus spécialisé. En outre, l’autonomie administrative des tribunaux contribuera à assurer une base de ressources adéquate pour le fonctionnement des tribunaux et facilitera la communication entre la magistrature, les gouvernements et les avocat(e)s. Le défaut le plus important de l’administration judiciaire est l’absence de technologie informatique adaptée aux besoins du système, c’est pourquoi le rapport formule les recommandations suivantes:
Chaque ressort devrait mettre sur pied des systèmes informatiques d’information de gestion permettant une gestion appropriée du travail des tribunaux et l’évaluation de l’incidence des réformes.
Le Centre canadien de la statistique juridique devrait concevoir un système permettant de recueillir toutes les données comparables en matière de gestion et de rendement des tribunaux civils en vue d’identifier les meilleures mesures à prendre.
L’Association des administrateurs judiciaires du Canada devrait mettre sur pied un groupe de travail chargé de recommander des normes et des procédures relatives au dépôt et au stockage électroniques des documents à des fins juridiques.
Un organisme national indépendant sur la réforme de la justice civile devrait être créé dans le but de recueillir de façon systématique les renseignements portant sur le système d’administration de la justice civile; d’effectuer une recherche approfondie sur les questions touchant le fonctionnement du système; de promouvoir le partage des renseignements; de servir de centre d’échange d’information à l’usage de toutes les personnes concernées par la réforme de la justice civile.
Enseignement et formation
Le Groupe de travail souligne la nécessité de sensibiliser davantage le public et de lui fournir plus de renseignements au sujet du système de justice civile et des modes de règlement des conflits en général. Des recommandations spécifiques visent à faciliter l’enseignement des mécanismes de règlement des conflits aux niveaux des écoles primaires et secondaires et à s’assurer que les programmes d’études des niveaux 7 à 12 comprennent une matière sur le fonctionnement du système de justice civile.
Les membres de la profession juridique devront acquérir une nouvelle formation pour pourvoir travailler dans un système de justice civile à options multiples. On recommande en particulier que les facultés de droit, les écoles de formation professionnelle et les professeur(e)s de droit et les programmes de formation juridique permanente dispensent un enseignement sur les options offertes en matière de règlement des conflits ainsi que les moyens de les intégrer à l’exercice du droit.
De façon plus générale, le Groupe de travail recommande qu’un Comité mixte du Conseil canadien des doyens et de l’ABC procède à une révision complète de la formation juridique pour étayer et promouvoir la réforme de la justice civile. Cette révision comprendrait un examen exhaustif de l’ensemble des prestataires de services juridiques (les parajuridiques, les auxiliaires juridiques, les avocat(e)s, les notaires, les arbitres, les médiateur(trice)s et sur la gamme complète des options en matière de formation (études préparatoires au droit, études de droit, cours d’admission au barreau et formation juridique permanente (FJP)).
Mise en oeuvre
L’ABC a formé un Comité national de mise en oeuvre visant à encourager la discussion entourant le rapport parmit les membres de la profession juridique, de la magistrature, du gouvernement, du personnel judiciaire et les membres du public concernés par la réforme et d’élaborer ensuite un plan d’action pour mettre en oeuvre des recommandations. À l’instar du Groupe de travail, le Comité de mise en oeuvre représente tous les secteurs du système de justice civile.
Membres du Comité de mise en oeuvre
- Le Très honorable Brian Dickson, Ottawa, président d’honneur
- Brian A. Crane, c.r., Ottawa, président
- Carol Ann Bartlett, Montréal
- Melina Buckley, Vancouver
- Geneviève A. Chornenki, Toronto
- Thomas Cromwell, Halifax
- Douglas Robinson, Vancouver
- Russell W. Lusk, c.r., Vancouver
- Thomas Macdonald, Halifax
- L’honorable Louise Mailhot, Montréal
- Jean-François Munn, Montréal
- L’honorable Jeffrey J. Oliphant, Winnipeg
- David Tavender, c.r., Calgary
- Rod Wacowich, c.r., Edmonton
- Eleanore Cronk, Toronto, membre de droit
Nous tenons à insister sur le fait que le rapport du Groupe de travail ne concerne pas l’ABC uniquement. Aucun organisme, secteur, groupe ou particulier ne peut réaliser une réforme de façon isolée. À plusieurs égards, l’objectif fondamental du rapport est d’étendre et de renouveler l’engagement actuel de tous(toutes) les intervenant(e) du système en vue d’améliorer la justice civile.